Od poniedziałku świat powiatowej, ale podobno i wojewódzkiej polityki oraz samorządu żyje doniesieniami dotyczącymi możliwego rozwiązania Rady Powiatu Koneckiego. Czy brak wyboru czwartego członka Zarządu Powiatu Koneckiego w terminie trzech miesięcy od ogłoszenia wyników wyborów będzie skutkować ponownymi wyborami do Rady Powiatu? Piszemy o argumentach za oraz przeciw. Tekst należy traktować bardziej jako felieton niż gatunek informacyjny.
REKLAMA
Sytuacja obecna:
Wybrano trzech członków Zarządu Powiatu Koneckiego, podczas gdy obowiązujący statut Powiatu Koneckiego wymagał wyboru czterech członków. Od daty ogłoszenia wyborów, jak i od terminu I sesji minęły już trzy miesiące, o których mówi ustawa. Zdaniem zgłaszających błąd do Wojewody Świętokrzyskiego jest to podstawa do rozwiązania Rady Powiatu Koneckiego, o czym mówi artykuł 29 ustawy o Samorządzie Powiatowym: „Jeżeli rada powiatu nie dokona wyboru zarządu w terminie określonym w art. 27 skład zarządu powiatu i sposób jego wyboru, ust. 1, ulega rozwiązaniu z mocy prawa”.
Rozwiązanie rady oznaczałoby ogłoszenie ponownych wyborów. Natomiast władzę w powiecie koneckim w tym czasie sprawowałaby specjalna osoba wskazana przez przedstawicieli rządu. Uprawnienia tej osoby byłyby bardzo duże – w jej rękach spoczywałyby narzędzia Zarządu Powiatu Koneckiego oraz Rady Powiatu Koneckiego. O wszystkich szczegółach sprawy pisaliśmy TUTAJ.
Argumenty za rozwiązaniem Rady Powiatu Koneckiego:
Argument prawny: Prawdopodobnie gdybyśmy mieli system prawny podobny do tego, który działa w USA to rozwiązanie Rady Powiatu Koneckiego w zaistniałej sytuacji byłoby czymś pewnym. Tam podobne sytuacje rozwiązywane są przy pomocy precedensów (tzw. common law). A wystarczy zajrzeć do wyroków wydawanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny w podobnych sprawach by wiedzieć, że według sądów Zarząd Powiatu wybrany w niepełnym składzie w stosunku do tego co określa Statut Powiatu nie jest w ogóle zarządem. Tak (ujmując to w uproszczeniu) stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a następnie zdanie to podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny.
Sprawa dotyczyła sporu na linii Regionalna Izba Obrachunkowa – Zarząd Powiatu Łowickiego. Tam RIO zarzuciło zarządowi, że uchwała dotycząca budżetu jest nieważna z powodu tego, iż obradował nad nią trzyosobowy Zarząd, podczas gdy w statucie tej jednostki znajduje się zapis o tym, że Zarząd powinien mieć skład pięcioosobowy. Wojewódzki Sąd uchwałę unieważnił, a w uzasadnieniu podał:
Statut Powiatu Łowickiego w § 19 ust 2 przewidywał ,że Zarząd Powiatu składa się z 5 osób, a w dniu 27 listopada 2014 r. Rada Powiatu wybrała 3 osoby do składu – Starostę, Wicestarostę oraz Członka Zarządu. W takim składzie Zarząd rozpoczął funkcjonowanie , wyrazem czego jest m.in. podjęta uchwała w składzie 3 osób. Tak wybrany Zarząd funkcjonował w okresie od 27 listopada 2014 r. dnia do 23 lutego 2015 r., kiedy to w wyniku zmiany statutu ustalono ,że jest on 3 osobowy.
Jak podkreśla skarżący we wskazanym okresie nie doszło do wyboru pełnego składu Zarządu.
Powstaje zatem pytanie – czy akty – uchwały podejmowane w takim składzie są legalne z punktu widzenia regulacji ustawy o samorządzie powiatowym , a jeśli nie, to czy ich tzw. „uważnienie” uchwałami Zarządu w składzie odpowiadającym już składowi statutowemu w marcu 20015 r. konwalidowało dokonane czynności podjęte w oparciu o zakwestionowane uchwały ?
W tej kwestii rację przyznać należy organowi nadzoru – Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi.
A dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził:
W ocenie sądu przyjmując te kryteria i odnosząc do regulacji ustawy o samorządzie powiatowym , dotyczących zarządu jako organu wykonawczego , nie ma wątpliwości ,że zaskarżone uchwały Zarządu Powiatu Łowickiego podjęte zostały z istotnym naruszeniem prawa gdyż nie pochodziły od organu uprawnionego do ich podjęcia.
Zarząd Powiatu Łowickiego złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten ją oddalił, a w swoim uzasadnieniu jeszcze dobitniej wskazał, że Zarząd wybrany w składzie niepełnym w odniesieniu do Statutu danego powiatu w ogóle nie pełni roli zarządu:
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące oceny prawidłowości wyboru Zarządu Powiatu Łowickiego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że rada powiatu ma prawo do ukształtowania i wyboru zarządu powiatu. Należy jednak zwrócić uwagę, że to uprawnienie jest ograniczone treścią art. 27 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten po pierwsze stanowi, że rada powiatu wybiera zarząd w liczbie od 3 do 5 osób, a po drugie przewiduje, że liczbę członków zarządu określa statut powiatu. W rozpoznawanej sprawie nie jest przedmiotem sporu, że Rada Powiatu Łowickiego uchwałą z dnia 31 stycznia 2007 r. nr IV/27/2007 dokonała zmiany w Statucie Powiatu Łowickiego stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu Łowickiego z dnia 28 grudnia 1998 r., ustalając, że zarząd powiatu składa się z 5 osób. Wybór zarządu powiatu w liczbie trzech członków został więc dokonany z naruszeniem prawa – statutu powiatu.
Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wybierając zarząd trzyosobowy rada powiatu w sposób dorozumiany zmieniła odpowiednie postanowienia statutu. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 4 i art. 12 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym, statut powiatu jest stanowionym przez radę powiatu, w odpowiednim trybie, aktem prawa miejscowego, określającym ustrój powiatu. Nie ma zatem żadnych podstaw do przyjęcia, że uchwała rady o wyborze zarządu w składzie nieodpowiadającym składowi określonemu w statucie jest zarazem uchwałą wprowadzającą (dorozumianą) zmianę w statucie.
Z tych przyczyn należy zgodzić się z Sądem I instancji, że sporną uchwałę w istocie podjął zarząd nieprawidłowo wybrany, w związku z tym uchwała została wydana z naruszeniem prawa stanowiącym przesłankę stwierdzenia jej nieważności.
Stwierdzenie „zarząd nieprawidłowo wybrany” zdaniem większości prawników, z którymi rozmawialiśmy jest równoznaczne ze stwierdzeniem „zarząd niestatutowy”. Dlaczego więc w Łowiczu nie odwołano Rady Powiatu? A no dlatego, że tamtejsi rajcy zmienili Statut na trzy dni przed upływem trzech miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów. W przypadku powiatu koneckiego statut zmieniono dopiero po czterech miesiącach, a ustawa o samorządzie powiatowym określa czas na wybranie zarządu na trzy miesiące.
Wydaje się więc, że w świetle wyroków dotyczących Zarządu Powiatu Łowickiego sprawa naszego powiatu jest bliźniacza. Jeżeli tam uznano, że Zarząd został wybrany nieprawidłowo, czyli w praktyce nie został wybrany wcale to wydaje się, że u nas jest podobnie. Jeśli jest podobnie i minęły trzy miesiące od daty ogłoszenia wyników wyborów to w świetle prawa Rada Powiatu Koneckiego powinna zostać rozwiązana.
Argument polityczny: Zbliżają się wybory do Europarlamentu, a za kilka miesięcy także do Parlamentu RP. Decyzje w przypadku Rady Powiatu Koneckiego mogą zapadać w gabinetach politycznych, a włodarze wojewódzcy mogą być naciskani w sprawie swoich decyzji. Po medialnych doniesieniach z poniedziałku większość komentarzy czytelników, widzów, czy słuchaczy odnosiło się pozytywnie do możliwości rozwiązania Rady Powiatu Koneckiego. Większość z nich tyczyło się powyborczego zachowania radnych z obozu Kreatywnej Jedności Powiatu Koneckiego, którzy wyborcom obiecywali zmiany, a ostatecznie weszli w układ z poprzednio rządzącymi. Głos dużej ilości zawiedzionych ich zachowaniem wyborców może być ważny dla tych, którzy teraz podejmują decyzję.
Argumenty przeciw rozwiązaniu Rady Powiatu Koneckiego:
Argumenty prawne: Głosy dobiegające z obozu powiatowej władzy donoszą o dwóch liniach obrony prawnej. Pierwsza z nich opiera się na tym, że instrumenty prawne Wojewody Świętokrzyskiego już sprawdzały wszystko to co działo się na pierwszej sesji i nie stwierdziły poważnych naruszeń.
Druga teoria mówi o tym, że ustawa o samorządzie powiatowym określa, iż Zarząd Powiatu powinien wynosić od 3 do 5 osób i ten warunek Zarząd Powiatu Koneckiego spełnia. Jednocześnie osoby związane ze Starostwem Powiatowym podkreślają, że ustawa ta jest dokumentem wyższej rangi niż Statut Powiatu Koneckiego, do którego naruszenia z pewnością doszło.
Argumenty polityczne: Tutaj także doszukaliśmy się przynajmniej dwóch kluczowych: Po pierwsze obecny starosta konecki Andrzej Lenart wywodzi się z obozu Prawa i Sprawiedliwości. Wojewoda Świętokrzyski Agata Wojtyszek to także osoba związana z tą partią. Być może więc gdzieś na poziomie partyjnym zapadnie decyzja „nie ryzykujmy ponownych wyborów, skoro starostą jest nasz człowiek”.
Po drugie i chyba najważniejsze: nowe wybory to bardzo duży koszt finansowy, a także w pewnym stopniu paraliż działań powiatu przynajmniej na kilka tygodni. Politycy decydujący o ich organizacji mogą się tego obawiać.
Czas na decyzję.
Obecnie wniosek „o kontrolę i nadzór nad działalnością Rady Powiatu w Końskich” rozpatruje Wojewoda Świętokrzyski. Zgodnie z informacjami, które otrzymaliśmy wojewoda ma 30 dni na rozpatrzenie wniosku, ale zwyczajowo robi to w ciągu 7 dni. Jakichkolwiek oficjalnych informacji dotyczących dalszego losu Zarządu Powiatu Koneckiego powinniśmy więc prawdopodobnie spodziewać się w poniedziałek, a być może nawet jeszcze w tym tygodniu. Naszym zdaniem jednak niezależnie od tego, co usłyszymy od Wojewody to nie będzie koniec zamieszania związanego z Radą Powiatu Koneckiego. Niezależnie od tego, co się zadzieje, to zarówno Zarząd Powiatu, jak i osoby, które złożyły wniosek będą miały prawo do złożenia odwołań, skarg, czy zażaleń do różnych podmiotów. Sprawa w takiej sytuacji może ciągnąć się miesiącami.
Pozwolę sobie zamieścić komentarz do „argumentów przeciw rozwiązaniu Rady Powiatu Koneckiego” z artykułu w tkn24 z dn. 14 marca 2019 r. pt. „Czy Rada Powiatu Koneckiego może zostać rozwiązana? Analiza”. Komentarz jest trochę przydługi, krócej się nie dało.
O „pierwszej linii obrony prawnej” w zasadzie nie ma co pisać, ale uczyńmy to, bo sprawa jest poważna. Otóż, argumenty, że służby wojewody sprawdzały pierwszą sesję i uznały, że wszystko jest OK, a z tego wynika, że i teraz jest OK – jest pozbawione sensu nie tylko prawnego. Wtedy (na pierwszej sesji rady) oczywiście wszystko było OK, wybrano trzech członków zarządu i był jeszcze czas na wybór czwartego; nigdzie nie jest powiedziane, że wybór całego zarządu następuje wyłącznie na jednej sesji rady, jest tylko zakreślony termin 3 miesięcy od ogłoszenia wyników wyborów.
Oczywiście taki niepełny zarząd nie jest zarządem i nie ma prawnego umocowania do działania. Wszystkie zatem uchwały zarządu powiatu obecnej kadencji są nie tyle nieważne, co w ogóle nie weszły do systemu prawnego. To tak, jakby wcale ich nie było. O wiele gorszym problem jest to, że zgodnie z zasadą skutku ex tun (wstecz) również wtórne skutki prawne wynikające z uchwał i czynności prawnych (np. umów) podejmowanych przez zarząd są albo nieważne, albo co najmniej dotknięte poważną wadą prawną (o ile dadzą się zwalidować). Szczególnie dotyczy to skutków o charakterze cywilnoprawnym, ponieważ czynności zostały wykonane przez stronę do tego nieumocowaną – tzw. falcus procuratora (nieistniejący zarząd powiatu).
Uważam, że chaos może być tutaj tak wielki, a szkody na tyle duże, że nie skończy się to bez postępowań cywilnych a nawet karnych w stosunku do osób odpowiedzialnych. W zasadzie, to już w tym momencie prokurator powinien rozpocząć działania (prokuratura, oprócz ścigania przestępstw, ma też pewne kompetencje kontrolne w stosunku do organów i podmiotów publicznych). Chaos ten zatacza bowiem coraz większe kręgi. Np. Wojewoda przepuściła uchwałę rady powiatu z 26 lutego ws. zmiany statutu, a przecież podjęła przy tym wiedzę, że rada rozwiązała się z mocy prawa. Powinna za to ponieść jakieś konsekwencje, a Dyrektor Generalny UW i szef nadzoru powinni zostać najzwyczajniej odwołani ze swoich funkcji. Pozostawanie Wojewody w zwłoce z zamieszczeniem obwieszczenia powinno z kolei spowodować dymisję samej Wojewody. Oprócz rażącego naruszenia prawa, w pewnych sytuacjach naraża się ona także na ryzyko solidarnej odpowiedzialności za ewentualne szkody.
Nie chciałbym być tutaj w skórze członków obecnego (nieistniejącego) zarządu. Nie wytłumaczy się z tego ani pan S. (szósta kadencja na stołku starosty/wicestarosty) ani L. (czwarta kadencja), ani ten nasz super-prawnik – członek (swoją drogą, pamiętacie te jego bełkoty o „wieloaspektowych” działaniach itp., którymi raczył nas w trakcie kampanii i zaraz po wyborze? – wszystko jest w Internecie, warto poczytać). Do odkręcenia pewnych rzeczy, na 100% trzeba będzie najpewniej angażować teraz renomowane kancelarie prawne (o koneckich lepiej zapomnijmy), a i bez wybitnego specjalisty od prawa konstytucyjnego się tutaj nie obejdzie. Cała Polska będzie miała przy tym niezły ubaw, a ten nasz konecki kazus (i jego pochodne) długo będzie wykładany nie tylko na poważnych wydziałach prawa. Wstyd jak cholera.
Co do „drugiej teorii” przeciw rozwiązaniu rady, to poziom argumentacji wskazuje raczej, że coś takiego prędzej mógł spłodzić ktoś ze starostwa, niż wymyśliła to za pieniądze choćby najbardziej mierna kancelaria prawna. Powiem krótko – brak umiejętności posługiwania się podstawowymi zasadami wykładni, to najłagodniejsze w tym momencie określenie.
Analizując art. 27 ustawy, zauważyć należy, że zdanie pierwsze ustępu 1 tego artykułu pełni rolę tzw. przepisu zrębowego niezupełnego, wskazującego przepisy uzupełniające (patrz: „z uwzględnieniem ust. 2 i 3”). Zaraz po nim następuje zdanie drugie ustępu 1 z kolejnym przepisem uzupełniającym („Liczbę członków zarządu określa w statucie rada powiatu”). W uzupełniających przepisach ustępu 2 oraz w ustępu 3 jest z kolei doprecyzowany (między innymi) przedmiot wyboru, czyli: starosta, wicestarosta oraz „pozostali członkowie zarządu” (z naciskiem na słowo „pozostali”). Wszystko jest jasne, nie idzie tego inaczej interpretować. Można tu stosować inne koncepcje wykładni, ale wynik i tak otrzyma się zawsze ten sam.
Tego, co napisałem wyżej, uczą już na pierwszym roku prawa w ramach tzw. „rekonstrukcji wyrażeń normokształtnych z przepisów prawnych oraz percepcji treści normy prawnej” (M. Zieliński). Uczą tego w Poznaniu, Katowicach, Warszawie, Krakowie i innych poważnych uniwersytetach (jak mniemam, nasz super-prawnik – wieloaspektowy członek zarządu kończył prawo w innych warunkach, skoro puszcza taką tekturę).
W argumentacji starostwa w miejscu wykładni widzimy żałosną próbę stosowania reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori (norma o wyższej mocy prawnej uchyla normy o mocy niższej). Doprawdy, zastanawiam się, co trzeba zrobić, żeby człowieka taka fantazja poniosła (wypić, nawąchać się, być ściśniętym ze strachu, mieć manię prześladowczą), żeby dopatrzyć się tutaj kolizji aktów prawnych. Nic tu przecież z niczym nie koliduje; kolizja byłaby, jeśli w tym samym temacie, ujmując kolokwialnie, ustawa mówiłaby jedno, a statut co innego.
Podsumowując, niestety, to też będą z pewnością wykładać jako kazus na uczelniach, o ile takowa „argumentacja” będzie zauważona w doktrynie. Przydałaby się tutaj jakaś cisza, panowie starostowie, może ludzie tego nie zauważą, a przy okazji nie zauważą kto nami rządził przez tyle lat (wyobrażacie sobie tych inwestorów, poważnych ludzi przybywających do takiego powiatu; Wąchock się przy was chowa).
Pozdrawiam (biednych) mieszkańców powiatu. Wasz Zenon Ulga.
Wniosek jest niedoprecyzowany gdyż należało wnioskować o stwierdzenie nieważności uchwały o wyborze zarządu że względu na wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. A nie że względu na naruszenie prawa.
Uchwały z 23 listopada 2018 r. o wyborze starosty, wicestarosty i członka zarządu były akurat ważne. Do zakończenia procedury wyboru zarządu powiatu zabrakło jeszcze jednej uchwały – o wyborze czwartego członka. Po jego skutecznym wyborze zarząd mógłby rozpocząć swoją działalność. Natomiast do czasu dokonania tego (pełnego) wyboru, zarząd w świetle prawa nie powstał, więc i jego uchwały (oświadczenia woli, decyzje) zostały wydane z naruszeniem prawa i są nieważne.
W międzyczasie, po trzech miesiącach od wyborów, z mocy prawa rozwiązała się rada i jedynym przewidzianym przez prawo rozwiązaniem jest teraz ustanowienie komisarza i przeprowadzenie przedterminowych wyborów.
Wniosek radnych, jeśli już, powinien przyjąć raczej formę skargi do ministra spraw wewnętrznych na działanie (zaniechanie) Wojewody Świętokrzyskiego.
Cały problem jest dosyć dobrze omówiony na forum Echa Dnia pt. „Grupa radnych złożyła donos do wojewody. Chcą nowych wyborów” – polecam zajrzeć.